生產(chǎn)安全事故處理的規(guī)定

　　依照《條例》的規(guī)定，事故調(diào)查組應(yīng)當提交事故調(diào)查報告，有關(guān)人民政府應(yīng)當作出事故處理批復(fù)。這是在事故調(diào)查階段和事故處理階段形成的重要法律文書。確認調(diào)查報告和事故處理批復(fù)的法律屬性，對于查明事故原因、認定事故性質(zhì)、分清事故責(zé)任、實施責(zé)任追究，減少行政復(fù)議和行政訴訟，具有重要意義。

　　(一)事故調(diào)查報告的法律屬性

　　《條例》規(guī)定，事故調(diào)查組在一定期限內(nèi)應(yīng)當向有關(guān)人民政府提交符合法定內(nèi)容的事故調(diào)查報告(以下簡稱調(diào)查報告)。在事故調(diào)查處理過程中，最容易發(fā)生的異議或者提起行政復(fù)議和行政訴訟的，就是關(guān)于調(diào)查報告是否具有行政約束力和法律效力的問題。對調(diào)‘查報告的法律屬性有了正確認識，這些問題即可迎刃而解。依照《安全生產(chǎn)法》、《行政復(fù)議法》和《條例》的有關(guān)規(guī)定，調(diào)查報告是在事故調(diào)查中反映事故真實情況、提出處理意見的法律文書，其法律屬性表現(xiàn)在四個方面：

　　1.調(diào)查報告具有真實性。調(diào)查報告是在進行詳細周密的調(diào)查核實之后，以客觀事實為依據(jù)，真實、準確、全面地反映事故發(fā)生單位概況、事故發(fā)生經(jīng)過和救援情況、人員傷亡和直接經(jīng)濟損失、事故發(fā)生原因的原始材料。調(diào)查報告不得對事故原貌進行修改、修飾，不得摻雜人為色彩，不得弄虛作假。

　　2.調(diào)查報告具有證據(jù)性。經(jīng)依法調(diào)查核實和有關(guān)人民政府認定的調(diào)查報告及其證明材料具有法定的證明力，它是有關(guān)人民政府作出事故處理批復(fù)的重要依據(jù)，也可以作為司法機關(guān)辦案的佐證材料。調(diào)查報告及其證明材料包括主報告及其附具的調(diào)查記錄、訊問筆錄)鑒定報告、無證、書證、視聽材料和其他相關(guān)材料。

　　3.調(diào)查報告具有建議性。調(diào)查報告在查明事故真相的基礎(chǔ)上，要對事故性質(zhì)、事故責(zé)任認定、事故責(zé)任者的處理建議和事故防范整改措施等問題提出結(jié)論性意見。調(diào)查報告反映的是參加事故調(diào)查的成員單位的意見、建議，至于其是否正確、適當，應(yīng)由有關(guān)人民政府加以確認o

　　4.調(diào)查報告具有不可復(fù)議、訴訟性。由于一些當事人對事故調(diào)查報告具有不可復(fù)議、不可訴訟的法律屬性不了解，所以因?qū)φ{(diào)查報告持有異議而提起的行政復(fù)議和行政訴訟時有發(fā)生。調(diào)查報告的這種屬性表現(xiàn)在：一是提交調(diào)查報告的不是獨立的行政主體。事故調(diào)查組是臨時工作機構(gòu)，無權(quán)獨立作出確認當事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的具體行政行為。二是調(diào)查報告不具有獨立完整、直接執(zhí)行的法律效力和行政約束力。不能依據(jù)調(diào)查報告直接實施法律責(zé)任追究。三是對調(diào)查報告持有異議，不屬于法定的行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。依照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對人申請復(fù)議和起訴的主體必須是獨立的國家行政機關(guān)，復(fù)議和起訴的事由必須是被認為是侵犯其合法權(quán)益的獨立的、完整的具體行政行為。鑒于調(diào)查報告不具備上述法定特征，所以行政相對人不能針對事故調(diào)查組及其提交的調(diào)查報告提起行政復(fù)議和行政訴訟。

　　調(diào)查報告提交后，有關(guān)人民政府對調(diào)查報告中關(guān)于事故基本情況尤其是事故定性、責(zé)任劃分和處理建議等問題要進行全面地討論研究。如果認為調(diào)查報告對事故原因認定不清、定性不準、責(zé)任不明，有權(quán)要求進行重新調(diào)查或者補充調(diào)查和補正材料。

　　(二)事故處理批復(fù)的法律屬性

　　事故處理批復(fù)(以下簡稱事故批復(fù))與調(diào)查報告不同，它是由有關(guān)人民政府或其授權(quán)的部門依法作出的具有行政約束力和執(zhí)行力的法律文書。對于事故批復(fù)的性質(zhì)存在著不同認識，影響了事故批復(fù)的法律效力和執(zhí)行力。

　　1.事故批復(fù)主體是法定的行政機關(guān)�！稐l例》第三十二條的規(guī)定，負責(zé)事故調(diào)查的國家、省、市、縣四級人民政府接到事故調(diào)查報告后，應(yīng)當在法定期限內(nèi)作出批復(fù)。這就是說，事故批復(fù)權(quán)屬于上述有關(guān)人民政府。在實踐中，下達事故批復(fù)的形式有兩種，一種形式是由有關(guān)人民政府直接下達事故批復(fù)，另一種形式是由有關(guān)人民政府或其授權(quán)的部門，或者法律、行政法規(guī)授權(quán)的部門受權(quán)下達事故批復(fù)。

　　2.作出事故批復(fù)是對確定事故原因、事故性質(zhì)和實施事故追究責(zé)任的具體行政行為。這是有關(guān)人民政府根據(jù)事故調(diào)查報告，依照職權(quán)獨立作出的、直接確定事故責(zé)任者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，具有法律效力和強制約束力的行政決定。有關(guān)行政機關(guān)和單位必須遵照執(zhí)行，不得任意改變或者拒絕執(zhí)行。

　　3.事故批復(fù)是事故處理的法定依據(jù)。依照《條例》的規(guī)定，事故批復(fù)應(yīng)當對負有行政責(zé)任的事故責(zé)任者作出追究行政責(zé)任的決定。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當根據(jù)人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰，對負有事故責(zé)任的國家工作人員進行處分。事故發(fā)生單位應(yīng)當按照負責(zé)事故調(diào)查的人民政府的批復(fù)，對本單位負有事故責(zé)任的人員進行處理。負有事故責(zé)任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　需要指出的是，事故批復(fù)雖然具有法律效力和強制約束力，但它不是而且不能替代有關(guān)機關(guān)根據(jù)事故批復(fù)對事故責(zé)任者制作下達的行政處分、行政處罰等法律文書。

　　4.行政相對人對事故批復(fù)持有異議的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。從作出事故批復(fù)的主體、內(nèi)容和效力上看，進行事故處理具備了具體行政行為的法定要件。因此，事故發(fā)生單位或者有關(guān)責(zé)任人員認為事故批復(fù)侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

　　(三)事故批復(fù)的實施機關(guān)

　　鑒于事故責(zé)任主體及其法律責(zé)任有所不同，所以需要明確落實事故批復(fù)、實施責(zé)任追究的主體即實施機關(guān)�！稐l例》第三十二條規(guī)定的“有關(guān)機關(guān)”是事故批復(fù)的實施機關(guān)，主要包括行政機關(guān)和司法機關(guān)兩類國家機關(guān)。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，實施事故責(zé)任追究。

　　1.行政機關(guān)。事故責(zé)任主體不同，責(zé)任追究機關(guān)和追究方式也不同。行政機關(guān)工作人員和企業(yè)、事業(yè)單位中由行政機關(guān)任命的人員對生產(chǎn)安全事故負有行政責(zé)任應(yīng)當給予罰款的行政處罰的，由《條例》第四十三條規(guī)定的行政機關(guān)實施;應(yīng)當給予行政處分的，由其任命機關(guān)實施。事故發(fā)生單位及其非國家工作人員的有關(guān)責(zé)任人員，對生產(chǎn)安全事故負有行政責(zé)任應(yīng)當給予罰款的行政處罰的，由《條例》第四十三條規(guī)定的行政機關(guān)實施。

　　2.司法機關(guān)。事故批復(fù)認定負有事故責(zé)任的人員涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。其中：事故發(fā)生單位責(zé)任人員中的非國家工作人員涉嫌犯罪的，由公安機關(guān)立案偵查;行政機關(guān)和事故發(fā)生單位責(zé)任人員中的國家工作人員涉嫌犯罪的，由檢察機關(guān)立案偵查和起訴;所有涉嫌犯罪人員被起訴追究刑事責(zé)任的，一律由審判機關(guān)依法審理并作出判決。

　　安全生產(chǎn)事故報告和調(diào)查處理違法行為應(yīng)負的法律責(zé)任

　　《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，國家對生產(chǎn)安全事故實行責(zé)任追究制度�！稐l例》第五章專門就事故責(zé)任追究問題作出了具體規(guī)定。《條例》的有關(guān)規(guī)定，涵蓋了事故責(zé)任要件、事故責(zé)任主體、實施法律制裁等法律適用問題，需要我們?nèi)�、準確地把握。

　　(一)確定事故責(zé)任的要件 .

　　《條例》規(guī)定，對責(zé)任事故的責(zé)任者依法追究法律責(zé)任。不論是事故發(fā)生單位還是有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門及其有關(guān)人員，凡是實施了《條例》規(guī)定的違法行為的，都要對其實施責(zé)任追究。但在如何界定其是否負有責(zé)任并且是否應(yīng)當追究責(zé)任的法律適用上，應(yīng)當遵循責(zé)任法定的原則，明確嚴格、具體的法律界限。根據(jù)法理，確定事故責(zé)任的要件有四個，缺一不可。

　　1.責(zé)任者依法應(yīng)當履行義務(wù)。確定是否屬于事故責(zé)任者，一要看其是否負有法定義務(wù)，二要看其是否履行了法定義務(wù)。負有法定義務(wù)而未履行其義務(wù)的，承擔法律責(zé)任。沒有法定義務(wù)的，不承擔法律責(zé)任。依照《條例》有關(guān)責(zé)任追究的規(guī)定，事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員必須是在安全生產(chǎn)管理和事故報告、救援、接受與配合調(diào)查等方面負有法定義務(wù)而未履行其義務(wù)的，才承擔相應(yīng)的法律責(zé)任。有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門及其有關(guān)人員，在事故報告、救援、調(diào)查和處理等項工作中不履行法定職責(zé)或者義務(wù)的，也要承擔相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　2.責(zé)任者實施了違法行為。事故責(zé)任者主觀上必須有違法的故意或者過失，客觀上獨立并且直接實施了《條例》規(guī)定的具有社會危害性的違法行為。這里要強調(diào)的是，責(zé)任者實施的違法行為的范圍不得擴大或者縮小，必須是安全生產(chǎn)法律、法規(guī)有關(guān)義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范中明文規(guī)定的行為。實施了法無規(guī)定的行為，不能認定或者推定為違法行為。

　　3.違法行為應(yīng)與事故發(fā)生有直接的因果關(guān)系。確定是否應(yīng)負法律責(zé)任，必須搞清楚違法行為與損害后果之間是否具有直接的因果關(guān)系。所謂直接的因果關(guān)系，應(yīng)當是出自行為人的故意或者過失而實施的違法行為，直接導(dǎo)致了事故的發(fā)生。在這個問題上，既應(yīng)堅持對事故的直接責(zé)任者不放過，也應(yīng)注意不要把一些間接原因推導(dǎo)成為直接原因，從而擴大責(zé)任追究的范圍。

　　4.責(zé)任者必須是依法應(yīng)當予以制裁的。依照《條例》的規(guī)定，實施責(zé)任追究的不僅是未履行法定義務(wù)、實施了違法行為并造成危害后果的責(zé)任者，而且必須是法律、行政法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)當給予法律制裁的責(zé)任者。也就是說，只具備了前三個要件還不夠，還要同時具備第四個要件，才能實施責(zé)任追究。因為對某些實施了一般違法行為、危害后果和違法情節(jié)顯著輕微的責(zé)任者，‘有關(guān)法律、法規(guī)并不規(guī)定都要給予法律制裁。所以，只有法律、法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)當承擔法律責(zé)任的，才能實施責(zé)任追究。