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　　官員問責制

　　第一部分：基礎理論

　　1.官員問責制

　　所謂官員問責制，是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規(guī)范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的，是現(xiàn)代政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度。

　　2.實施官員問責制的重要意義

　　第一，有利于增強官員的責任心

　　政府官員的權力和責任始終是同一事物的兩個面，在接受人民賦予權力的同時，就必須承擔應有的責任。但正像孟德斯鳩說的，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇見界限的地方才休止�！惫賳T是行政權力的把持者，也是行政資源的分配者，如果官員能夠不受嚴厲處罰地獲取較多的利益，低成本低風險地違法犯罪，那么他們利用權力換取私利的欲望就會越來越大，不法行為也將日益頻繁，這勢必給國家和人民的財產(chǎn)造成損失。因此，要規(guī)范官員行為、防止違法亂紀，必須增強官員的責任心，建立系統(tǒng)完善的問責體系。在“官員問責”制下，不是只有貪污受賄的干部才會受處罰，如果官員沒有懂得權力的真正含義，其權力沒有為民所用、所謀、所系，那就會因失責而受到責任追究。官員問責制“有權必有責，權責對等”的基本原則則很好地彰顯了對官員責任心的這一要求，有利于增強官員的責任心。

　　第二，有利于完善干部能上能下的選拔機制

　　改革開放20多年來，我國的干部人事制度改革取得了很大的成績，尤其突出的是在領導干部“能上”方面進行了不少大膽的嘗試，推出了許多積極的舉措。但是，在“能下”方面卻遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”與“能下”是緊密聯(lián)系、相輔相成的，“能下”的渠道不暢順，勢必影響“能上”工作的順利進行。建立健全官員問責制度，通過對領導干部失職失誤行為做出硬性的制度約束，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下臺，才能使那些有所作為、大有作為者上臺，最終達到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機制。

　　第三，有利于整肅吏治

　　領導干部是一種特殊職業(yè)，在管理國家和社會事務中，承擔著重要使命，要具備高度的敬業(yè)精神。已開始進入制度化操作層面的官員問責，正在沖擊太平“官念”。這種官員問責制給中國4000多萬名各級干部的仕途平添了風險，使為官變成了一種高風險職業(yè)。只有恪盡職守，兢兢業(yè)業(yè)，如臨深淵，如履薄冰，時刻要有兩個意識：憂患意識和責任意識；時刻具備三個能力：學習能力、觀察能力、協(xié)調能力，做好各項本職工作，才能適應新的要求。而且在官員問責制的理念下，實現(xiàn)了用干部、管干部的部門從“權力主體”向“責任主體”轉變，誰用的干部誰管理，干部工作失誤、失職，用干部和管干部的部門負有連帶責任。這就促使干部主管部門使用干部必須堅持德才標準，選拔任用那些“靠得住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且還要加強對干部的日常管理，督促他們掌權為民，從而整肅了吏治，優(yōu)化了官員隊伍。

　　3.當前實施官員問責制面臨的主要難題

　　(一)權責不清是實施官員問責制的主要障礙

　　由于歷史原因、機構改革尚未完成等原因，我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權限不夠明確，出現(xiàn)在追究責任時相關部門互相推諉、互相扯皮的情況。在問責過程中，被問責官員具體承擔的是領導責任、直接責任、間接責任還是其他責任不清楚，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定，很難下結論。責、權不清晰，會導致責任人不清，問責的效果難免就會打折扣，一個沒有明確責任體系的問責制度只是一種擺設。所以官員問責制的一個重要的基礎，就是對每個官員的權力與責任有明確的劃定，被問責者應該是負有明確責任的官員，而現(xiàn)實中在這一方面至今仍存在著不足。

　　(二)問責主體事實上的單一，惟上是從，有損問責的公正性

　　所謂問責主體，就是由誰來問責。在我國官員問責過程中，問責主體比較單一，我們更多實行的是一種“上問下”的同體問責，即政府部門內(nèi)部，上級對下級的問責。而事實上，政府官員經(jīng)過人大授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民，官員問責的主體也應是人民群眾。按照憲法的規(guī)定，各級人民代表大會是最高國家權力機關，行政機關、審判機關、檢察機關都要對人大負責，人大代表有憲政至高無上的質詢權。但遺憾的是，不少地方人大的最高權力得不到體現(xiàn)。上級機關問責下級機關，無疑是一種重要的方式，也完全符合法律的規(guī)定，但如果問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難保問責結果的公正性，而且容易出現(xiàn)問責“白條”的情況。所以問責主體缺位，導致問責不公或問責不實，是當前實施官員問責制面臨的一個主要難題。

　　(三)問責法制及程序不完善，影響問責效率

　　一些地方已經(jīng)被追究責任的官員，無論是被免職的，還是引咎辭職的，大都是在行政層面進行的，對其責任的追究并不是依據(jù)專門的問責制法律作出的。行政上的官員問責制度，雖然在一定程度上體現(xiàn)了責任政府理念，但由于沒有相應的法律制度做支撐，往往導致在執(zhí)行過程中存在不確定性。在迄今公開“問責”的所有案例中，除幾位主要領導外，其他人應負何責、受何處罰、問責程序怎樣進行均未對公眾有所說明。這就使得“問責”表面上是問出了一個大快民心的“責任”，但最終仍然“問”得一頭霧水。這樣的“問責”，結果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且如果“問責制度”不能實現(xiàn)法制化和程序化，可能導致上級領導裁量權的擴大，甚至主要領導一言而定這樣的負面影響。所以，官員問責如果不按規(guī)章程序進行，沒有法律保障，其就失去了本來的意義。這是我們不得不面對的問題。

　　4.完善官員問責制的主要途徑

　　(一)合理劃分權責，明確問責對象和范圍

　　要打破這個斷言，其要義就在于，找出應當負責的人并且讓其負責。而當前我國政府各部門之間、政黨之間、行政機關之間、正副職之間的權責劃分不明確，職能重疊。所以，必須進一步加快政治體制改革，明確機構的職能及其工作人員的職責，并以憲法和法律規(guī)定何種官員所負何責。而且問責時必須要分析責任同事件的關聯(lián)點和因果關系，對于問責事件，應該追究到哪一級的官員，只能看與事件本身有沒有直接的關聯(lián)性和因果性，而不能看事件多大，后果多嚴重。應盡快與國際接軌，在權責對應的原則下，樹立責任意識，把問責范圍從“貪官”擴大到“庸官”，對決策失誤的官員也要追究責任，使官員樹立一種高度的責任意識和危機意識，促進從嚴治政，依法行政。

　　(二)逐步建立民主問責制度

　　真正的“問責”，既來自于制度的硬規(guī)定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自于官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍，即來自于人大、媒體、上級、民眾等多個主體的問責。如果仍然僅僅是來自上級的“組織安排”，這并不是人們期待的真正“問責”。 首先，人民代表大會的問責。其次，媒體代民問責。同時公民的知情權還需要媒體的幫助。民眾的知情權是向官員問責的前提。

　　(三) 使官員問責制法制化、程序化

　　問責的法制化進程中，嚴密詳盡的條文約束能夠使無論執(zhí)法者還是犯法者都必須依法行事，而違規(guī)違紀、行政不作為的官員也將受到規(guī)章制度地制約，把法規(guī)的震懾變成工作警戒從而嚴謹認真地完成工作任務。

　　首先，官員問責制必須法制化。要建立真正的問責制度，并有效地運轉，需要建立相應的法律體系。其次，責任追究程序化。正當程序是任何一項健全的制度所必備的要素，是問責制沿著法治的軌道前進、防止陷入人治誤區(qū)的保證。 問責程序化涉及問責全過程的方方面面，內(nèi)容很多，但以下三點更為迫切：

　　一是責任的認定程序。有了明確的責任劃分，還需要通過一定的程序來認定責任的歸屬、嚴重程度等，否則就可能出現(xiàn)“替罪羊”問題而背離問題初衷。

　　二是問責的啟動程序。即什么情況可以引起對相關官員的問責，也可以稱作觸發(fā)機制。即什么情況可以引起對相關官員的問責，也可以稱作觸發(fā)機制。

　　三是問責的回應程序。即被問責的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進行解釋。